广东由点及面成体系推进系列立法 铺就优化营商环境的“法治拼图”

9月底，省十三届人大常委会第四十六次会议审议通过《广东省版权条例》。这部在全国率先以“版权”命名的条例，特别明确把版权工作纳入政府绩效考核及营商环境评价体系，引起了广泛关注。

10年来，广东在完善营商环境建设立法上先行一步，既聚焦自主创新、商事登记、市场监管等重点领域和关键环节出台专门性法规，又从全局上部署，率先作出大力推进法治化营商环境建设的决定，颁布《广东省优化营商环境条例》等法规，由点及面成体系推进系列立法，铺就一张优化营商环境的“法治拼图”。

在省级示范带动下，广东各地积极推出优化营商环境相关立法，形成省市联动打造法治化营商环境的“雁阵格局”，助推市场化法治化国际化营商环境成为广东的“金字招牌”。

瞄准前后端发力

为创新“松绑”为监管立“标尺”

如今，广东的科研企业、高等院校在利用我省财政性资金设立自主创新项目时，人力资源成本费可从相关经费中支出，且比例没有限制。但在10年前，受制于当时有关科研经费的管理规定，这一比例一般不得超过15%。

这一局面的突破起始于2012年，广东在加快推进经济转型升级中，注重打造更趋便利的营商环境，不仅在全国率先推开商事制度改革，还瞄准营商环境建设中的短板，有针对性地推出如《广东省自主创新促进条例》等一批有开创性、突破性的专项法规，靶向解决涉企权益保障的“难点”“痛点”问题。

正是在这部全国首开先河实施的自主创新促进条例中，人力资源成本费在项目经费中的比例上限提高到30%，其中软科学研究、软件开发类项目的比例上限定为50%。此后条例经过修正和修订一步步“松绑”，比例上限先是分别调整至40%和60%，后进一步明确比例不受限制。

“这一规定改变了以前科研投入‘重物轻人’的现象，更加尊重劳动价值，我和团队成员都是受益者。”从事仿人机器人、智能人机交互研究的广东工业大学副教授黄之峰表示，条例出台后，有助于科研单位加大人才引进力度，提高一线科研人员创新积极性。

广东在立法实践中一方面在前端“宽进”注重“松绑”，激活各类市场主体更多创新活力;另一方面强化后端“规范”，为市场行为明确行动“标尺”。2016年7月，《广东省市场监管条例》审议通过，成为全国首部市场监管领域的地方性综合性法规。

参与条例制定的省人大常委会法工委经济法规处处长雷斌介绍，当时作为全国市场监管改革的“试验田”，广东陆续推开行政审批制度、商事登记制度、负面清单管理制度等多项改革，放宽市场主体准入的同时，也为如何实现有效监管带来了挑战。其中，行政审批制度改革取消、下放、转移了一批行政许可事项，降低准入“门槛”使得市场主体数量井喷，但也出现了“皮包公司”、恶意违约、商业欺诈、制假售假、虚报冒领等一系列违法行为。

“面对这类新情况，需要明确划分各部门的监管职责，同时加强事中、事后监管。”雷斌说，在这一背景下，条例明确“谁许可谁监管、谁主管谁监管”原则，详细规定了有无涉及行政许可的各类情况下市场监管的责任主体，防止各部门“踢皮球”。

“《广东省市场监管条例》是一部有创新意义的综合性法规，具有时代性、开明性。”省政府法律顾问、中山大学法学院教授周林彬认为，法规立足广东市场主体规模大、监管面临新挑战的实际，率先明确了市场监管的主要规则、管理体制及责任分工，特别是把优化营商环境、推动商事制度改革的政策以法规形式固化下来，体现了广东先行先试、创新立法的鲜明特色。

“《广东省市场监管条例》的施行对加强和改进市场监管、优化营商环境带来有力保障。”省市场监督管理局党组书记、局长刘光明说，这些年来该法规在维护市场公平竞争和安全、保护市场主体和消费者合法权益等方面发挥了显著作用，有力推动广东市场主体总量突破1600万户，占全国市场主体总量约1/10。

加强立法顶层设计

“单兵推进”向系统集成转变

在专门性立法紧锣密鼓出台的同时，近年来，广东逐步着眼从推动改善营商环境的全局出发加强立法顶层设计，从原来的“单兵推进”向系统集成转变，进一步推动营商环境立法趋向体系化、制度化。

2019年7月，省人大常委会在全国率先以重大事项决定的方式作出《关于大力推进法治化营商环境建设的决定》，明确提出建立健全保障营商环境的法规规章体系，科学编制立法规划和立法工作计划，优先安排涉及法治化营商环境的法规规章。

此后，我省一批聚焦营商环境关键领域的立法工作加快推进、密集出台。

许多出台或修订的法规，直接指向近年来广东营商环境建设中涌现的新事物、新问题。为更好应对信用管理中可能出现的变化，2021年3月出台的社会信用条例提出，要在建立健全守信激励和失信承接措施清单管理等制度的同时，预留发展空间，允许根据社会治理、市场监管和公共服务新需求适时更新本地清单。当年7月表决通过的数字经济促进条例，则特别关注中小型工业企业转型发展，提出要推动运用低成本、快部署、易运维的工业互联网解决方案，普及应用工业互联网。

部分法规问需于企，着眼于企业反馈的问题建章立制。2019年9月修订通过的促进中小企业发展条例，针对企业反映比较突出的权益易受侵害问题，及时提出对拖欠中小企业账款的行为依法纳入失信记录等条款。

还有一些法规紧扣省情实际，今年1月出台的外商投资权益保护条例，立足于广东作为外资引进大省的历史积淀，分别在知识产权、标准制定、政府采购、技术合作、外商投诉等方面积极回应外资企业诉求，助力实现更高水平对外开放。

今年6月，内容更为系统、全面的《广东省优化营商环境条例》颁布，进一步在打破地方保护和市场分割上出实招，规定不得另行制定市场准入性质的负面清单，不得在市场准入方面对市场主体的资质、资金、股比、人员、场所等设置不合理条件。同时，针对惠企政策不及时落地等情况，条例明确建立完善优惠政策免于申报的工作机制，对符合条件的企业实行优惠政策免予申报、直接享受，被广泛视为是维护市场主体权益的“护身符”。

多地市立法各具特色

针对本地实际作出补充规定

在省级层面积极建立健全营商环境法规体系的同时，各地因地制宜推出各具特色的“小快灵”立法，截至目前，广州、深圳、汕头、湛江等市已制定实施本市优化营商环境条例，珠海出台关于优化营商环境的决定，推动形成省市营商环境建设立法的“雁阵格局”。

在深圳、珠海、汕头经济特区关于营商环境建设的立法实践中，许多具有开创性、探索性的条款率先落地，体现出改革示范的特色。

2020年9月，珠海市人大常委会作出《关于优化珠海市营商环境的决定》，特别明确支持横琴先行先试，推动横琴与澳门在商事制度、工程建设、投资贸易、通关便利等方面规则衔接，并建立珠港澳公共法律服务沟通协调机制和平台。

在深圳，2020年底颁布的优化营商环境条例以推进要素市场化配置、全面衔接国际通行规则为重点，尤其针对疫情防控期间企业灵活雇佣员工、员工根据意愿合理安排务工新模式的规范问题，在全国率先将灵活用工模式纳入营商环境工作，要求人力资源管理部门加强服务引导开展共享用工，提高人力资源配置效率。

“条例专设‘市场环境’一章，创新地对照世界银行评判营商环境的十大指标进行制度设计。”汕头市人大常委会法工委副主任黄楚瑜介绍说，去年9月表决通过的优化营商环境条例，在开办企业方面支持“一业一证”审批模式改革，探索将一个行业涉及的多张许可证整合为一张行业综合许可证。

各地在法规条文设计中也注意吸收固化基层实践中形成的好经验、好做法，大胆运用新的监管服务形式。其中，广州市优化营商环境条例率先提出建立市场轻微违法经营行为免处罚、免强制清单。截至目前，条例推动广州在全国首推449项免处罚、免强制清单事项，为企业创新发展提供了更有温度、更包容的市场环境。湛江市优化营商环境条例则结合国内外石化龙头企业在当地投产建设的实际情况，明确提出“组织设立外籍人才服务专区，为外籍人才出入境、停居留等提供便利”“推进国际贸易‘单一窗口’与交通物流信息节点的对接”等规定。

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